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关于事业单位登记管理制度改革的几点思考(2013-12)
时间:2014年05月12日

  为了维护事业单位合法权益,实现事业单位自主经营充分发挥其公益属性,根据十八届三中全会明确全面深化改革总目标的精神,事业单位登记管理制度改革已经提上日程。我们通过调研,结合工作实际,初步探讨出下面几点想法:

  一、参照工商登记管理制度改革的相应办法完善事业单位登记管理制度

  鉴于事业单位登记管理与工商登记管理性质相同,且最初的法规是参考工商登记管理法规制定的,而工商登记管理改革已经率先启动,所以,工商登记管理制度改革仍然是我们参考的一项内容。这次工商登记管理制度改革,降低了企业准入门槛,实行的是“轻登记重监管”的管理方式,把工作的重心从登记转入日常监管上。同样,事业单位登记管理制度改革也面临着相同的情况。

  二、加强对事业单位的事中事后监管

  1、开展事业单位日常巡查制度。

  准入门槛降低,就意味着监管风险增加。因而,只靠年度报告和实地抽查无法适应新形势下监管要求。所以,日常巡查就必不可少,相比每年提交年度报告、例行检查、实地抽查和专项检查而言,日常巡查可以从多角度多层面对事业单位职能履行情况进行日常监督管理,及时掌握事业单位的业务开展过程的真实情况,强化监管作用。

  2、应建立完善的事业单位信用体系和与之匹配的事业单位信用监管体系。

  通过对事业单位的日常监管,运过监管结果对事业单位进行信用评级连续三年按时报送年度报告,及时办理变更登记,办理各项登记积极主动,非常配合登记机关日常巡视且日常监管无任何违规问题的事业单位,可评为A级;连续两年按时报送年度报告、及时办理变更登记,配合登记机关日常巡视且日常监管无任何违规问题的事业单位,可评为B级;能在规定期限内报送年度报告,办理变更登记,日常监管无严重问题,且能及时改正的事业单位,可评为C级;不能在规定期限内报送年度报告,办理变更登记,或拒不配合登记机关日常巡视,或日常监管中发现问题不及时整改的事业单位,可评为D级。

  对评为A级的事业单位实行A类监管,A类监管为超轻量级监管,可用例行检查代替日常巡视,每年检查1-2次即可,两年报送一次年度报告,且优先办理各项登记手续;对评为B级的事业单位,实行B类监管,B类监管为轻量级监管,可减少日常巡视的频度,每年3-4次即可,办理各项登记手续可进入快速通道;对评为C级的事业单位,实行C类监管,C类监管是普通监管,按登记机关规定的各项内容正常办理;对评为D级的事业单位,实行D类监管,D类监管是重量级监管,可加大日常巡视的频度,办理各项登记时严格审查,必要的时候可联合其他部门进行专项审查。

  实行事业单位信用等级监管制度,应做好事业单位信用等级社会公示,同时建立举办单位通报制度,可增加监管力度。

  3、加大事业单位处罚力度。

  实施事业单位登记管理工作以来,很多事业单位对登记管理工作不重视,频繁发生违规事项。《实施细则》规定相关违规处理措引不起事业单位重视,对实地检查也不够配合经常发生不及时办理变更登记或年检的情况要加强监管,就必须进一步完善或加大对违规事业单位的处理措施,建议向工商登记管理制度靠拢,适当增加处罚手段,以维护事业单位登记管理工作的严肃性。

  4、建立事业单位法定代表人培训制度。

  开展事业单位法人治理结构工作首先要使法人治理结构的内容深入人心。事业单位法定代表人由于一直受遗留下来的政事不分家的观念影响,常常把事业单位本身当成看成政府机关的一部分,对法人治理结构的含义一无所知。这种长期遗留下来的观念很难改变,所以,需要我们对其进行培训宣传。而法人治理结构涵盖及衍生的内容很多,不是一两次培训就可以理解透彻的。另外,事业单位登记管理工作制度不是十分完善,可以通过定期培训到的反馈内容进行相应的改进。

  三、明确登记管理机关的职能

  (一)事业单位的分类

  1、编制管理序列内的事业单位。这类事业单位包括机关、党委、使用事业单位编制的各类协会和社会团体、事业单位举办的事业单位,约占事业单位已登记总数99%,是《事业单位登记管理条例》颁布以来事业单位登记的主体。

  2、机关、事业单位和其他经济实体举办的不在编制管理序列内的事业单位。这类事业单位是指机关、事业单位、国有企业、社会团体及行业协会等资产形式由国有资产构成的经济实体举办的事业单位,是我们下一阶段登记应研究的对象。有极小一部分已经登记,例如县(市、区)民政局举办的用于居民养老的社会福利中心,

  3、采用股份制管理的事业单位。随着事业单位参与市场经济的深入,有些事业单位已经采用股份制形式,一般以国有资产为主体,其他经济实体和个人以股份形式注资。这类事业单位纳入事业单位登记管理应与其他事业单位有所区别。

  (二)关于登记机关在事业单位分类管理方面的建议

  1、编制管理序列内的事业单位。

  (1)设立登记中遇到的问题。这类事业单位由编办发文成立,一般单位名称、业务范围、经费形式、人员编制都由文件规定,设立登记时只需按照文件规定的内容登记就可以了。然而在实际登记中,编办发文时并未考虑事业单位成立之后的登记问题,往往一个事业单位被批准成立后,并不一定符合登记条件。所以,建议以后这类事业单位成立之前,要求主管部门提交的请示内容必须征得事业单位登记管理机关的同意才能提交编办研究。请示中,应涵盖事业单位理事会构成、职能、成员选举制度和章程等方面内容。

  (2)可放宽A类监管的条件。随着事业单位改革工作的进一步推进,事业单位日益朝着纯公益的方向前进,经营开发类事业单位将随着改革的深入陆续退出事业单位的舞台。所以这类事业单位一旦设立登记,一般来说,其运行情况一两年内变化很小。因此,可根据实际情况适当放宽监管力度,纳入A类监管。

  2、机关、事业单位和其他经济实体举办的不在编制管理序列内的事业单位及采用股份制管理的事业单位。

  (1)如何确定此类事业单位的宗旨和业务范围。纳入编制管理序列内的事业单位,都有编办下发的职能文件,只需根据这些文件登记即可。而这些不在编制管理序列内的事业单位,其宗旨和业务范围就难以界定。这需要登记机关在登记的时候慎重处理。因此,建议要有相应的法律法规或相关文件规定来最终确认其宗旨和业务范围,如果实在找不到,可列入编办办公会以函件的形式最终确认。

  (2)严格控制登记条件和加强监管等级。这类事业单位跟纳入编制管理序列内的事业单位完全不同,从某种意义上说,跟国企有些类似,而事业单位登记管理机关没有工商登记管理机关强大的职能优势和精细的分工,需要在登记环节就慎重对待。所以,在提交材料过程中决不能放松条件,每一项目要逐一审查,首先确保登记的一定是事业单位,其次把登记材料限定在可控范围内,以防有可能因材料缺失引起的连带诉讼。此外,在监管方面,在编制序列内的事业单位可以有其他部门或编办其他科室在某些方面对其进行监管,而这些单位却没有,存在很多的未知因素。所以,一定要加强监管等级,严控A级监管的数量,加强日常巡视的频率、强度和深度。

  四、加强登记管理机关执法队伍建设

  工商登记管理机关由于工作开展时间长,相关法律法规健全,分工细致明确,因此人员配备充足,可以满足加强日常监管的要求,可是事业单位登记机关却不同,工作开展时间晚,相应的制度不够完善,登记局本身机构性质也不统一,机关和事业单位同时存在,加上编办本身人员编制少,事业单位登记管理局又通常作为一个科室(或事业单位)管理,导致各地登记机关人员均不足。拿整个通化地区为例,市本级只有3人,县区更少,一般为2人,有的登记局局长是编办副主任兼任的,这样,就导致实际从事日常登记管理工作的实际上只有1人。这种人员配备对加强日常监管的难度是非常大的。而且,还缺少专业人员(如有资质的财务人员),导致对事业单位缺少有效的监督。所以,要想加强监管,首先要解决登记管理机关机构性质一致的问题,同时加强登记人员配置。鉴于地方增加编制比较困难,请省编办或中编办增加专项编制。

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