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关于事业单位实行管办分离问题研究(2012-06)
时间:2014年04月09日

  《中共中央国务院分类推进事业单位分类改革的指导意见》将政事分开、事企分开和管办分离作为改革基本原则,并要求积极探索管办分离的有效实现形式。我国长期以来实行管办一体化的事业体制,导致管办不分成为事业单位管理体制长期存在的顽症。

  一、管办分离的含义

  根据中国行政管理学会重点课题政府所属事业单位改革的研究,“政事分开、管办分离”的含义应包括:(1)“政事分开、管办分离”是政府部门与政府服务事业法人分开;(2)“政事分开、管办分离”是政府部门与公共服务事业法人的管办分开,或者说是政府所有者与主管者的职能分开;(3)“政事分开、管办分离”是政府主管者职能与服务者职能的分开、公共服务的购买者与提供者分开、政府作为服务委托人的职能与政府其他职能分开。在以往的政府改革中,我们发现在改革政府部门时,往往将政府部分职能下放政府所属事业单位,在改革事业单位时,则将往往由政府所属事业单位承担的行政职能上收政府部门,事业单位成为政府改革的缓冲地带,尽管事业单位法人是依法存在的,但从来没有象企业法人一样享有独立的法人地位。很显然如果“政事不分”那么事业单位将永远依附于政府机关,不可能成为市场上独立的实体,如果“管办不分离”事业单位就不可能拥有自主权,成为市场公平竞争的主体,因此,落实“政事分开、管办分离”是事业单位改革的基础,是最关键的第一步。

  二、事业单位管办合一的管理体制分析

  (一)现有管理体制。

  政府的基本职能是对社会公共事务进行管理。在我国,政府在提供公共服务中居于绝对支配地位,在政府提供公共服务的方式上,一方面政府直接举办各种各样的事业单位,政府与事业单位之间存在隶属关系和资产关系,同时,政府也是事业单位的管理者,二者之间又是行政主体与行政相对人的关系。

  具体来讲,作为举办者,政府部门直接管理所属事业单位的人、财、物。主管部门与人事、机构编制等部门一起,负责所属事业单位的人事任免、工资、人员编制等。事业单位的经费是政府部门预算的一部分,部门预算经财政部门批准后,政府部门从预算中分解出一部分下达给事业单位。在资产管理上,由于事业单位具有独立法人地位,所以管理上相对独立,但由于事业单位人和财的管理都在政府部门,所以对资产的管理也不是真正意义上的独立。作为举办者,政府部门还直接管理所属事业单位的项目和具体业务。

  同时,作为行业主管部门,政府部门承担着制定全行业社会事业发展规划、出台激励政策、营造良好发展环境、以及监督管理,管理对象包括所属事业单位在内。

  (二)现有管理体制弊端。

  一是政府作为社会公共事务的管理者和监督者,事业单位包含其监督之内。政府部门直接举办事业单位,不利于公共权利的行使和建立公平公正、竞争有序的市场环境。

  二是影响政府公共资源的合理整合。政府直接举办事业单位,形成事业单位部门所属的格局。同类事业单位在不同系统分别设置,在同一地区重复设置,在同一系统逐级设置的现象很普遍,资源分散。

  三是影响公益服务水平的提高。政府是事业单位的举办者,对事业单位的发展有着天然的使命感和动力。政府部门很容易利用手中的权力为所属事业单位提供政策性保护。事业单位缺乏竞争,提供的公益服务水平不高。同时,政府部门对各自主管行业的公益服务的提供实行部门垄断,还会阻碍其他社会主体进入公共服务领域。

  四是影响事业单位自身发展的活力。事业单位部门举办、部门所属的体制,造成事业单位实际成为行政机关的附属,难以建立起适应自身特点的运行机制,在组织形式、管理方式、人事制度、机构名称等方面还在效仿行政机关,行政化倾向严重。另一方面,由于事业单位隶属于政府部门,各种事业活动主要靠行政部门运用行政手段进行组织协调和管理。主管部门对事业单位从工资、福利、人事到资金、项目和具体业务,都进行直接管理,事业单位缺乏自主权,活力和动力不足。

  三、关于完善和深化管办分离的政策建议

  (一)监管者与举办者、事业单位分离的三重治理模式。要落实政事分开、管办分离,就是要改变办事业的主体,将现有的事业单位与其主管部门相分离,使事业单位能够独立地、直接地面对各个政府部门,让政府监管职能与举办职能分离,形成监管机构与举办机构级别平行、各司其职,完成监管机构、举办机构、事业单位的三重治理模式。作为举办机构,相对独立承担“办”的职能,代表政府行使事业单位人、财、物管理的职能,监管机构承担“管政策、管规则、管监督”等公共管理职能。例如北京市公立医院改革就采用了三重治理模式。成立了北京市医院管理局,专职统管22家市属公立三级医院,代表政府公立医院的举办人“管人、管事、管资产”,北京市卫生局负责行业准入、规划、标准、监督等职能。北京市医院管理局和北京市卫生局就相当于“教练员”和“裁判员”的角色,负责规范、管理市属公立医院这些“运动员”,有效地提升了行业管理和服务水平。

  (二)主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。主管部门管办一体,主管部门与事业单位间建立分别行使监管职能与出资职能的中间型治理组织,形成主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式。实施大部制改革,压缩政府部门数量,建立对社会事业管理更具综合性的政府部门,使其不必、不能对中间型治理组织管制过细而挤压其职能空间,专业性、行业性的中间型治理组织能够充分发挥作用。履行出资人职能机构依据专业化原则设置,同时从纵向等级管理的机关体系中剥离出来,成为法人实体,以发展公共事业、实现公共服务均等化为目标,行使事业单位人、财、物等所有者职能。履行监管者职能的部门依据主管部门职能综合程度设置,职能综合程度高的大部制可设置相对独立的“外局,主管部门职能相对专一可以是部门内设机构。

  (三)主管部门——事业单位的二级治理模式。主管部门管办一体,但行使监管者职能与出资者职能机构在主管部门内部适度分离,形成主管部门、事业单位直接对接的二级治理模式。其中,事业单位建立符合自身特点的法人治理结构,落实事业单位在用人、分配、内部管理和自我发展等自主权,使其成为独立享有权利承担责任、面向社会自主提供公共服务的法人实体。主管部门充分放权,不干涉事业单位运行的具体事务,对重大事务则通过制定规则、强化监控,或通过理事会政府代表引导、干预事业单位决策,使事业单位运营符合公共政策目标。

  (四)形成有利于管办分离运行体制机制。虽然管办分离改革有助于建立公共事业新的制度环境,但管办分离本身需要相应体制机制的保障,因此,应努力形成有利于管办分离运行的体制机制。一是健全事业单位组织。伴随体制改革与社会转型,传统体制下形成的事业单位功能作用、运行方式等发生重大变化,事业单位体系日趋庞大、复杂,政事不分、事企不分等问题较突出。通过分类改革,将承担行政职能的单位逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构,从事生产经营活动的单位逐步转为企业,从而净化事业单位组织体系。保留的公益事业单位应强化公益属性,细化为若干类型并分别采取不同的改革与管理措施,其中多数单位应成为具有法人地位、独立核算的法人型事业单位。二是完善法人治理机制。明确事业单位独立法人地位,逐步建立以理事会为中心的、不同于公司企业的法人治理结构,一方面理顺内部决策、管理执行、专业咨询、监督等职能关系,一方面协调好政府、事业单位、社会公众等利益相关者在法人治理中的权责关系,进而实现事业单位的良好治理。三是创新政府体制机制。实行大部制改革,通过整合职能、权责、机构、运行机制,防止职能交叉、政出多门、多头管理;调整主管部门与事业单位之间长期形成的权力、利益格局,按照服务型政府要求形成新型政事关系;积极推进财政供养方式、国有资产管理体制改革,完善绩效管理与问责机制,保障公益目标实现与服务质量提高;深化政府职能转变,改变国家包办公益事业的传统体制,充分发挥社会和市场机制的作用,逐步形成政府主导、多方参与、公平竞争、共同发展的格局,促使政府把发展社会事业的视野从仅仅关注事业单位中解脱出来,并将事业单位置于竞争环境,为管办分离创造良好条件。

 

                                               (白城市事业单位登记管理局  王爽)

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