首  页 | 政策法规 | 服务指南 | 登记管理机关 | 登记管理信息 | 登记管理论坛 | 设立登记 | 网上投诉
服务指南
 
设    立
变    更
年    检
补    领
注    销
表格下载
服务指南
 
格式文本下载
机关、群团等统一社会信用代码申请表
机关、群团等统一社会信用代码证书信息变更申请表
机构地址确认证明
事业单位章程示范文本
地方网站
长春 吉林
四平 辽源
通化 白山
松原 白城
延边
友情链接
吉林省机构编制网
登记管理论坛
关于构建公益类事业单位法人治理结构路径之探析
时间:2015年07月03日

    分类推进事业单位改革事关我国经济社会发展的大局,法人治理结构建设是事业单位体制机制创新的关键。如何通过体制机制创新,促进公益事业发展,满足人民群众的公益服务需求,是这一重大改革的核心内容。做为一名事业单位登记管理机关的工作人员,本人就构建公益性事业单位法人治理结构之路径提出自己粗浅看法,与大家共同探讨。

    一、公益性事业单位的涵义

    定位公益性事业单位的概念,是建立在对事业单位分类的基础上,根据事业单位的定义,按从事科研、教育、文化、卫生等领域的活动分类,事业单位有几十种类别。其中科研、教育、文化、卫生、体育是最重要的5类事业单位。按照不同的分类标准,可以把事业单位划分为多种类型:按隶属关系为标准,事业单位可分为中央、国务院及各部门所属的事业单位,地方党委和政府及其各部门所属的事业单位;以经费来源为标准划分,有财政全额补助事业单位,财政差额补助事业单位和经费自理事业单位;以社会功能为标准,可划分为行政执法型事业单位,政事兼容型事业单位,社会公益型事业单位和生产经营型事业单位。

    总之,事业单位是指依法承担或经政府授权承担公益事业并且面向全社会提供公共服务的单位,经费由政府财政拨款或定额、定向补助,并且单位内部不实行独立经济核算,不以营利为直接目的,所得收入不在成员内部分配的单位。

    二、法人治理结构的定义

    什么是法人治理结构?目前,尚无法律法规规定。从字面意义上分析,法人是行为的主体,冶理是行为的本身,治理的客体是国有资本。故本人认为,事业单位法人治理结构是指提供公益服务的事业单位以依法独立运作,自我管理和承担职责,实现事业单位宗旨和职责为目标,各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制等相关制度安排,是以法人财产权为核心的事业单位综合治理模式。

    法人治理结构是基于委托——代理关系,形成由利益相关者组成的理事会和负责日常事务的管理层,通过权责分明,互动互利的有效机制,实现对利益相关者的约束与激励,促进事业法人的良性发展。它的目标是实现政府监督有力、事业单位充分自主、社会公众积极参与。

    一般认为,事业单位需要建立法人治理结构的主要原因主要是其“所有权与控制权的分离”及其形成的委托——代理关系。由于事业单位的所有权属于发起的政府机关,而事业单位的控制权属于内部管理层。因此,事业单位的所有权与控制权是相分离的。在这种“两种分离”的情况下,就必然存在着委托——代理关系。通常,代理人很容易利用信息不对称来欺骗委托人,从而争取个人或组织的私利。而这正是目前事业单位偏离公益目标的主要原因。而我们现在正在建立的法人治理结构制度,则有助于通过组织内部与外部的问责交代,实现委托人与代理人的激励与监督,并降低引导和监督成本,提高引导与监督的效率,使代理人能够真正维护代表公众的委托人利益,实现社会公益的目标。

    就目前情况来看,国内外法人治理结构的理论和实践都向人们提示,任何一种治理结构模式都体现了两个核心问题:一是建立委托——代理关系。即理事会或董事会接受所有者的委托行使决策权,由理事会或董事会选聘产生的执行层行使管理权(代理权),明确委托——代理关系;二是形成有效的分权制衡,即决策者、执行者(管理者)、监督者之间能够通过法人治理组织机构,建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制,而这正是科学有效的法人治理结构的本质内涵。

    三、公益类事业单位存在问题的根本本质原因是法人治理结构存在缺陷

    分类推进事业单位改革事关我国经济社会发展的大局。如何通过体制机制创新,促进公益事业发展,满足人民群众的公益服务需求,是这一重大改革的核心内容。

    我国公益类事业单位改革的总体目标可以理解为:建立以社会主义市场经济发展和民主政治建设相适应,功能完整、结构合理、运行高效,有利于促进事业单位和公共服务事业健康发展的管理体制和运行机制。

    改革开放30多年来,虽然国家对事业单位进行过多次大小规模的调整和改革,但尚未达到预期效果。目前,我国的事业单位管理模式严重依赖行政命令,内部管理权利配置有失平衡,社会监督机制尚未建立,加之法律规范又缺失相应的实施细则,政府职能转变又处于过渡状态,尚未完全清晰化,这些因素导致了公益类事业单位组织形式单一,政府与公益事业单位之间权责不清、所有者缺位、单位内部人控制现象严重。再加上前期事业推行的“扩大事业单位自主权”和“市场化措施”,使它们违背国家举办公益事业单位的社会公益目的和自身的公益目标,一昧追求小集体甚至小集团私利,不择手段,甚至违背国家政策、管理制度和社会公德谋取不当利益,以公共服务的名义营利。而公益类事业单位存在这些问题的根本原因是法人治理结构存在着缺陷。

    四、构建公益类事业单位法人治理结构路径探析

    中国公益机构改革的目的是促进发展,核心是体制机制创新。建立健全法人治理结构是中国公益机构改革的重要组成部分,是创新管理体制和运行机制的核心内容,是分类推进事业单位改革的一项重大制度创新。

    法人治理结构是实现法人有效治理的重要途径。国外经验和国内实践告诉我们,法人治理结构是市场经济条件下,实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。公益类事业单位存在的种种问题,实际上是由于事业单位治理不善造成的。而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理。因此,要实现社会公益服务的最大化,就必须建构产权归属清楚。公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的公益类事业单位法人治理结构。

    (一)推进改事分开,进一步明确公益类事业单位独立法人地位。从公益类事业单位治理结构改革的主体而言,事业单位法人治理结构的构建、调整与健全固然是一个重要内容。但是,从世界各国典型的公立组织治理结构模式来看,中国公益类事业单位法人治理结构模式的弊端与各级政府相关的制度安排有很强的关联性,因为政府是我国公益类事业单位的举办者和管理者,掌握着基本的经费和资源,政府的管理模式直接影响着这类事业单位的体制和管理。因此,建立科学、规范的事业单位法人治理结构,首先必须理顺政府与公益类事业单位的关系,实现政事分开,管办分离,使公益类事业单位成为真正独立的法人。法人治理结构实际上是通过制度安排,达到所有权、经营权和监督权的分立与制衡,使利益相关方各得其所。建立公益类事业单位法人治理结构,就必须实行所有权与管理权的真正分离,充分保障事业单位的自主权。政府本身只能做为举办者,行使所有者(出资人)的职权,即通过委派有关人员在事业单位理事中担任理事,参与事业单位的决策和监督,使公益类事业单位成为真正意义上的独立法人实体,这是构建事业单位法人治理结构的前提。

    (二)要构建理事会——行政负责人的治理结构模式。由于我国现有公益类事业单位所有制结构单一,几乎全部由国家投资举办,无须明确股权结构。因此,在这些事业单位中推行建立法人治理结构,大都应建立以理事会为主导的治理结构模式。理事会是本单位的决策和监督机构。理事会成员一般应包括举办单位、资产监督部门、管理层、职工代表、服务对象、知名人士、社区等诸方面的代表。这样,一方面可以解决这些单位所有者(委托人)缺位问题,另一方面又兼顾了各利益相关方的利益。理事会应当向举办单位负责,其职权主要包括:制定和修改本单位章程、业务发展规划、聘任或解聘单位行政负责人,根据行政负责人的提名聘任或解聘单位的副职、财务负责人,决定单位内部机构设置及基本管理制度,筹备召开理事会会议,监督行政负责人执行理事会决议情况等。行政负责人是事业单位的执行机构,执行理事会的决议,向理事会负责,在理事会的授权下,独立自主地开展工作。为了与现行“党管干部”管理制度相衔接,党委(组)班子成员和工会(职代会)主要负责人必须进入理事会,从党委(组)班子成员中推选理事长。同时,行政负责人应当从党委(组)成员中产生,以此确保事业单位在决策和执行过程中能够与党中央保持高度一致,能够较好地贯彻落实党的路线、方针和政策。

    (三)要科学构建法人治理结构的制度规范与保障。科学而富有效率地治理结构,不仅仅是指治理组织机构,同时也包括规范事业单位治理结构运行的治理机制和治理规则。因此,保证公益类事业单位法人治理结构的实际运作,并提高治理效率,必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则这三者的有机结合,缺一不可。因此,为了使事业单位法人治理结构真正有效运转,除了设计合理、科学的治理结构和制衡机制外,还必须切实解决两大重要难题:一是要防止治理结构中“权力的人格化”,即防止机构的权力演变成“个人”的权力,防止个人专断;二是要防止“互相制衡的主体之间的共谋”,为了局内个人的利益而牺牲单位对社会提供最大化公益性服务的社会公共利益。而要防止这两类问题的出现,必须对事业单位的治理规划和治理机制进行立法。(王堂宣)

联系地址:吉林省白山市新华路2号  邮政编码:134300
电话:0439-3222555 传真:0439-3222555 电子邮件:webserver@scopsr.gov.cn 投稿邮箱:tg@scopsr.gov.cn
国家事业单位登记管理局 京ICP备案:13022218 版权所有 | 免责声明
Copyright © 2010-2012 www.scopsr.gov.cn. All Rights Reserved.