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关于事业单位法人治理结构之我见
时间:2015年07月03日

在正在进行的事业单位改革中,为进一步推动社会事业的发展,满足公众公益服务的需求,中国政府做出了分类推进事业单位改革的重大战略决策,对公益机构的改革和发展进行了总体规划和顶层设计。下面,本人就建立健全并完善事业单位法人治理结构,谈谈自己的粗浅看法。

一、建立健全并完善事业单位法人治理结构,是事业单位改革发展的核心。

中国公益机构改革的目的是促进发展,核心是体制机制创新。建立健全并完善事业单位法人治理结构,是中国公益机构改革的重要组成部分,是创新管理体制和运行机制的核心内容,是分类推进事业单位改革的一项重大制度创新。有利于强化公益属性,规范运行、增强活力,提高效率,更好地发挥公益机构提供公益服务的作用。

多年来,事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展做出了重要贡献。但同时也要看到,事业单位是在计划经济体制下建立和发展起来的,是社会主义计划经济时期的产物,它与逐步建立的社会主义市场经济有许多不相适应的地方。长期以来,事业单位一直是党政机关的附属物,事无巨细都由其举办单位(主管部门)决定和安排,在经费上由国家财政统收统支。因此,事业单位根本不可能成为独立法人,也没有成为独立法人的需要。《事业单位登记管理暂行条例》的颁布,标志着事业单位一个新的管理体制在我国正式建立起来。这一制度的建立,使事业单位成为独立法人成为现实。

事业单位走向市场。自我发展、自我约束,需要建立与之相适应的法人治理结构,并在今后逐步健全和完善。主要体现在:一是举办单位(主管部门)对事业单位的管理由微观转向宏观;二是事业单位离开举办单位(主管部门)的襁褓进入市场;三是事业单位的生存和发展由市场经济体制调整。这是事业单位实行政事分开,推进社会化进程的基本保证。通过明确事业单位的所有权与经营权利益相关的权、责、利,形成既相互支持理解,又互相制约监督的关系,使事业单位相关者的利益趋同。这是事业单位法人治理结构建立健全和完善的关键所在,也是事业单位不断发展的内在动力。

二、事业单位法人治理结构的主要内容

事业单位法人治理机构不同于企业法人治理结构。事业单位法人治理结构是事业单位自身特有管理和控制的一种体系,与企业相比,有如下特点:一是事业单位是国有资本投入;二是事业单位是经济效益与社会效益并存;三是事业单位工作人员受国家财政资金的供养。狭义的事业单位法人治理结构主要是指事业单位举办者、法定代表人之间的关系;广义的事业单位法人治理结构还包括与利益相关者(包括单位员工、社会服务以及服务对象等)之间的关系。那么,什么是事业单位法人治理机构的深层次内涵?国家机关或其它组织利用国有资产举办的事业单位即事业单位的所有者,是“主人”。举办单位的利益是事业单位利益的核心。事业单位改革和发展的主要目的就是维护国家利益,简单地说,事业单位法人治理机构的主要内容是:出资者(举办者)、法定代表人的利益共同体(包括社会效益和经济效益)的有机结合。

(一)确保国家拥有者的合法利益。事业单位改革和发展的核心是维护国家资本的利益,这是我国事业单位多年来的改革经验基础上得出的符合市场经济规律的结论。追溯到1987年我国提出使用单位事业改革以来,“科学布局、分类管理”、“工效挂钩”、“竞争上岗、择优承用”以及“实行政事分开,推进社会化进程,建立市场经济需要的管理体制、运行机制和自我约束机制”等种种尝试,实际上都是在试图寻找建立新的事业单位利益结构。由于事业单位自身特点限制,就事业单位第一位经济动机而言,不是为了国家税赋的增加而办,不是为了职工就业而办,而是为了社会公共事业,社会效益而办,为了国家投资利益而办。这就是典型的中国特色的事业单位。国家拥有的合法利益是在确保社会效益的前提下,通过事业单位发展来保证国家资本投资利益这一核心。国家(出资者)对事业单位拥有最终控制权,来实现资产受益权、重大决策权、选择管理者权的宏观监控。

(二)法定代表人制是事业单位法人治理结构建立的必然结构。我国现有事业单位绝大多数都是政府在传统的计划经济时期投资建立的,是传统计划经济的产物,其资产也构成国有资产的一个重要组成部分。事业单位的行政负责人都是有政府任命的,根本无法人地位可谈。这意味着国有资产的投入无人监督,事业单位的兴衰都是政府承担,政府是无限连带责任者。《事业单位登记管理暂行条例》的颁布施行,决定了事业单位的法人地位,事业单位法定代表人自然充当了国有资本的风险和权益的责任者。在法人治理结构中,事业单位法定代表人治理结构中,事业单位法定代表人是按照法定程序产生,代表事业单位法人对外开展活动,行使民事权利、履行民事义务的人。它应具备以下几个条件:首先必须是有完全行为能力的自然人;其次是具有一定管理能力的事业单位法人内部成员;最后必须是国家机关或政府聘任的事业单位行政负责人。从这个意义上讲,事业单位法定代表人是事业单位法人在市场经济体制下的表达意志之“口”和利益决定之“手”。

(三)事业单位法人地位必须通过确认。《事业单位登记管理暂行条例》明确规定“事业单位应当具备法人条件”。而事业单位法人地位确认的唯一途径就是有事业单位申请,登记管理机关核准登记,取得“市场准入证”,这也是事业单位法人治理结构建立的首要条件。只有经过登记管理机关核准登记的事业单位,取得法人资格,依法按登记的事项开展业务活动,其合法权益才能受到国家法律的保护,并承担法律规定的义务。因此,事业单位法人一经确认,事业单位的行为就被规范,同时也为政府加强对事业单位的监管提供了法律依据。

三、建立健全并完善事业单位法人治理结构的几点思考

建立健全并完善事业单位法人治理结构,是中国党和政府做出的一项重要决策,是事业单位改革工作的一部分,是系统的制度安排,是事业单位改革十分复杂的长期的系统工程,是对事业单位管理体制和运行机制的重大变革,涉及法律制度、组织架构、权责划分、运行规则和利益调整等诸多方面,内涵十分丰富。既不能将其简单地理解为只是建立一个理事会,也不能机械地照搬公司法人治理模式。笔者认为,“改制”是一把“双刃剑”,目前,我国的事业单位正面临着“政事分开”的最艰难过程。政府与事业单位长期以来形成的剪不断、理还乱的复杂关系,无论怎样都难以割舍。眼下,重要的是建立健全并逐步完善事业单位法人治理结构,从而避免暂时的负面作用,防止缺陷。

    (一)提高认识,科学宣传。要认真学习和深刻领会党和政府提出的到2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制,并将创新体制机制做为分类推进事业单位改革的核心内容的深刻含义。事业单位法人治理结构做为规范事业单位组织架构及其权力运行的制度安排,上连管理体制,下连运行机制,是创新事业单位体制机制的关键所在,也是事业单位由传统管理迈向现代治理的必由之路。建立健全并完善事业单位法人治理结构,可以有力冲击旧体制的基础,可以有效解决“内部人”控制问题,可以提高事业单位的决策质量和运行效率。科学宣传是统一思想、凝聚人心的重要途经。建立健全并完善事业单位法人治理结构要在政府、举办单位、事业单位之间重新进行事权划分和职责调整,这是制度的完善和发展,不是我们平常所说推倒重来,不是颠覆性的革命。参与改革的各方要小心谨慎,宣传工作要客观、科学、实事求是。否则,不恰当的宣传会引起各方面的恐惧和不安,影响各方面对建立健全并完善法人治理结构的判断,不仅不能为试点工作注入正能量,反而会阻碍改革,甚至停滞不前。

    (二)整体谋划,相互促进。建立事业单位法人治理结构本身是一项系统工程,在试点工作中,要将治理机构、治理规则、治理机制等各方面的建设统筹考虑,综合谋划,切实建立起扎实有效的法人治理结构。与此同时,建立健全并完善事业单位法人治理结构,是分类推进事业单位改革的重要组成部分,不能把开展试点工作当做一项孤立的工作来推进。要加强对分类推进事业单位改革工作的顶层设计,加强各项配套改革的整体推进,从而使分类推进事业单位改革的相关配套改革在政策的衔接上能相互配合,在实施过程中能相互促进。

    (三)先立后破,循序渐进。目前,此项工作仍处于试点阶段,不太适合以往所说的大破大立或先破后立的工作方式。不妨可考虑先建立起治理机构和治理准则,搭建起法人治理的基本框架,使治理机构按照治理准则先行运转起来。同时紧跟其它配套改革的深入开展,不断完善治理机制。完善期间,实行新老机制“并轨运行”,有新制度的执行新制度,没有新制度的执行现行制度,以先立后破的形式稳妥审慎地推进改革。一是理顺两大关系。事业单位做为政府满足人民群众公益服务需求的主要载体,建立健全并完善法人治理结构,关键要理顺政府和事业单位、事业单位和人民群众这两大关系。一方面,要实现政事分开、管办分离,弱化乃至割断政府部门与事业单位之间的行政隶属关系,明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规则、管监督的职能定位,将改革对事业单位人、财、物、事等诸方面的具体管理职责交给事业单位理事会和管理层负责。另一方面,要在制度上保障人民群众监管公益事业的权力和公平享受公益服务的权益,落实人民群众的主体地位。二是组建好两个机构。事业单位法人治理结构以理事会(或董事会、管委会)及其领导下的管理层为主要架构。建立健全并完善事业单位法人治理机构,应当按照既要民主又要效率的要求,组建好事业单位的理事会和管理层这两个结构。三是完善两大制度。事业单位法人治理涉及外部制度环境和内部运行规则两大方面。从完善外部制度看,需要研究制定有关法人地位、权利义务、监督管理等方面的法律法规,需要研究出台事业单位法人治理准则,还要建立健全并完善相关监管制度,包括决策追究制度、审计制度、绩效评估制度、信息披露制度等。从完善内部规则看,最重要的是制定事业单位章程。

    (四)鼓励探索,大胆创新。从某种意义上讲,试点就是试错。既如此,就要在法律框架下对试点工作体现应有的包容,允许和鼓励在学习借鉴外地经验的基础上,根据本地的具体情况大胆尝试,不断创新。同时,经过一段时间的工作后,分阶段地检验试点工作,总结经验,有错误就及进纠正。

    (五)加强督查,开展评估。通过定期督促上报情况汇报、表格、现场查验等形式,加强对事业单位开展试点工作情况的督查。督查内容包括试点单位召开理事会议、执行理事会议决议、按照《事业单位章程》运行等情况。根据事业单位队伍庞大、门类众多、情况复杂等特点,探索建立一种能够准确反映事业单位绩效的评估体系,包括宗旨实现程度、财务信息、服务价格、质量评价、效率效能等多项定量分析与定性评价指标,以使理事会、执行层各司其职、各负其责,更好地发挥职能作用,确保事业单位能够按《章程》有序运行。同时,可将评估结果做为经费预算、理事选聘、管理人员任免以及机构编制调整的重要依据。(王堂宣)

   

 

 

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